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[關鍵詞]廣播電視公共服務制赫頓報告凱利博士戴維斯
一、前言
英國傳播學者BrianMcnair在其著作《政治傳播學》（Anintroductiontopoliticalcommunication1995）中提到，大眾傳播媒體在民主社會應具備五個功能：“告知功能”、“教育功能”、“公共空間”、“守門角色”與“鼓吹功能”。廣播電視公共服務制建立的主要目的就在於行政、立法、司法三個不同的國傢管理層之外，必須建立一個與人民有著密切關系的“第四權”。社會領域是由公共領域和私人領域兩部分組成的，一旦國傢政權對於公共領域過渡幹涉，這將導致“國傢的社會化”或“社會國傢化”，也就是導致公共領域的范圍萎縮和功能衰退，這種功能的混淆破壞瞭社會的正義和多元化基礎，使得政府不再是可信賴的民意執行者和社會保護者，政府隻有大力擴展公共領域的作用，才能保証更大的透明度和公正性（註：安東尼·吉登斯（英），《第三條道路》，第77頁，北京大學出版社，2000年）。所謂“國傢的社會化”或“社會國傢化”就是國傢在維持基本的民主政治制度下,媒體的功能主要集中在“告知功能”與“教育功能”上，而媒體最主要的”守門角色”將會十分淡薄。例如，現在俄羅斯總統普京正在著手建立強大的俄羅斯，以恢復昔日前蘇聯在七十年代的強盛,為此，普京所建構的媒體體系就是發展以“國有公共服務制”為主要特色的模式，“國有公共服務制”基本上是介於前蘇聯的媒體“喉舌理論”與“廣播電視公共服務制”的折衷狀態，俄式的“國有公共服務制”的基本特色就在於媒體基本上為國傢或國有大企業所有，媒體宣傳以維護國傢與政府利益為主。
二、英國廣播公司公共服務制的建立
英國廣播電視管理體制發展歷史悠久並具有完備的管理經驗與改革意識，英國公共服務制的建立開始於英國廣播公司（BBC）的創立，BBC即是一個公共廣播電視的實際運營機構，同時它又是一個管理公共廣播電視的監督機構。
1922年BBC建立時，它是一個擁有國傢特許獨傢經營廣播權的半官方機構，在當時由於廣播資源欠缺，而廣播的電波頻率的公共資源屬性確定媒體應當服務於公共利益的原則，所以它既不能為私人所有，又不能為政府完全掌握。1926年，BBC的管理模式變為公營體制。1951年，保守黨上臺之後，英國媒體政策開始改變，1954年通過的《獨立電視法案》標志著英國開始有出現商業電視臺的可能性，該法案還規定新設立的獨立電視局（ITA）管理商業電視廣播。
國傢廣播電視基本上被視作國際的公共資源，應為公共所有與服務，廣播、電視機構無論是公營還是私營，都被認為應該以教育公眾，服務公眾與弘揚民族和歷史遺產為主。當英國媒體發展進入八十年代之後，情況有所改變，尤其是在二十一世紀的數字化時代，在數字化時代媒體資源已經普遍豐富，電視頻道數量猛增，圖像也變得更加清晰，此時，BBC面臨著巨大的轉型：首先BBC考慮如何成為數字化時代媒體的執牛角者﹔其次，BBC的新聞報導是否需要堅持一貫的風格﹔再次，BBC如何處理與政府的互動關系。
BBC、受眾與政府整體互動的核心就是資金運作，BBC需要資金來進行自身數字化運作，受眾也將會從BBC數字化後得到更加豐富的資訊，然BBC的資金來源卻存在非常大的問題，首先BBC的資金來自收看用戶，但這一切卻需政府的執行與保証，BBC數字化當中的收費情況要依靠政府與下議院所制定的法律來保障，這期間一個明顯的矛盾就是BBC需要更強的獨立性來保持其在受眾心中的獨立形象，但BBC卻更加依靠政府來開拓新的資金來源。
在近二十年間，BBC的改革主要經歷三個明顯階段，這基本上都符合歐洲媒體發展的正常情況，歐洲媒體發展一般都比較註重媒體的文化性與獨立性，但媒體商業化過程同樣非常迅速，這主要是由於歐洲各國的科技大企業發展一直保持迅猛發展，尤其是北歐各國與法國在九十年代的數字化發展位居世界的前幾位。
BBC改革的第一階段為撒切爾夫人的雙軌運營機制的完善階段（1979－1990年）。撒切爾夫人本人基本恪守廣播電視為公共利益服務的信條，在此一階段BBC基本上向分眾化階段發展。1982年，定位以少數受眾喜愛的嚴肅、高雅的電視節目為主的BBC第四頻道開播，這基本上反映分眾化的方向。另一方面，撒切爾夫人還鼓勵商業電視機構的發展，商業電視基本上需要大量的資金與技術，此時，英國商業電視臺ITV在缺乏資金的情況之下，開始改組公司的規模與效益，ITV的六傢公司改組為三傢公司，隻有1?3的廣告收入用於節目制作。BBC內部建立份眾化模式是為有效利用BBC的優勢實力，並有制商業化對於英國媒體的沖擊。
第二階段是媒體法規范的調整（1990年－1998年）。《1990年廣播電視法》在修正之後，英國獨立廣播局（IBA）被更加商業化的獨立電視委員會（ITC）所代替，在這個階段的改革重心是廣播電視的權利中有節目制作部門向公司的高層管理部門轉移，在這個階段英國媒體基本上接受瞭美國廣播電視煤體改革的核心思想，媒體的重心如果集中在管理階層的話，媒體將更將向商業化階段轉變，但問題的核心是商業化並沒有影響新聞制作的獨立性。
第三階段是數字化後的整體關系的從新調整過程。2000年12月英國政府發佈瞭題為《通信的新未來》的通信白皮書，白皮書強調在數字時代政府有放鬆管制的必要性，同時保護公共廣播電視的發展對於英國政府有著特殊的意義，同時白皮書在內容上同樣放鬆瞭對商業電視網的限制，並賦予商業電視網的自我發展的權利，這主要體現在商業電視網在新聞的採編上的變化。2001年12月，英國文化部長泰薩·周韋爾（TessaJowell）重申瞭對媒介所有權的規定：每一個電視頻道的份額都不得超越15％，現在的廣播電視規定將會變得更加簡單公平，同時現存的跨媒體規定不變，即任何一個媒體所有者在三種媒介市場不得擁有超過20％的受眾，在兩種媒介市場不得超過30％，但擁有報紙20％的市場份額就不能同時擁有無線電視或廣播（註：Crossowners?Youbettheyare,www.guardian.co.uk,mdianDecember,17,2001）。
在此之前，工黨內閣就已公佈《通信規制：對信息時代融合趨勢的思考》的綠皮書，綠皮書的主要內容涉及瞭廣播電視與通信業在發展中兩者間的融合性，工黨對於未來媒體變革的提議，基本上反映瞭日益融合的媒體產業進行統一管理的要求（註：英國2000年電信白皮書，www.communicationswhitepaper.gov.uk）。這也反映瞭英國各黨派在面對一個強大媒體的焦急性，二十一世紀初的十年間，英國政府再次出現像撒切爾夫人這樣的鐵娘子的可能應會較小，政府所擁有的權利也要小於撒切爾夫人時代，但英國卻面臨政治、經濟與傳媒進行重大轉型的階段，“弱勢政府”與“強勢媒體”是現在英國明顯的矛盾。
BBC基本上處在英國極其復雜的政治環境當中，BBC常常扮演不同的並且常常是相互沖突的角色，對BBC來講，這意味著BBC既要使公共的又要使私有的,既要使應力的又要是非盈利的,既要是一個被尊重的、負責任的國傢組織有要是一個靈活的企業實體。英國下議院議員格拉德·考夫曼認為BBC是一個雜交組織，考夫曼同時還是英國政府文化、媒介與體育競選委員會的主席。
BBC與英國政府的關系一直是復雜而有爭議的，但政府與媒體之間一直保持有限的互動關系，雙方充滿瞭有限的忍讓，原則上講，政治傢對於BBC有兩個基本要求。作為媒介政策的制定者，他們尋求的是媒介管理的政策的一致性﹔作為政治傢，他們希望看到的是平衡、公正的節目和責任感。而偶然發生的沖突是不可避免的，如果媒體組織成功的完成料向大眾提供有關事實的平衡報導的任務之後，這其中肯定有些節目是政治傢所不喜歡的。盡管兩者之間的關系具有極大的爭議，但他們還是緊密的聯系到一起，媒體與政治傢們經常共同享有相同的事件背景，各自的工作同時也彼此相關。
政府對於BBC有很大的控制權，BBC往往需要通過皇室憲章來授予營業執照。政府確定執照費，規定BBC的活動范圍，決定BBC在大多數程度上可與從事商業活動。從理論上講，政府對節目制作同時也擁有極大的權力，這些權利包括政府可以禁播一個節目，這主要是禁止BBC就公共政策發表自己的觀點，實際上這些措施政府很少付諸實施。在撒切爾時代，政府對於BBC某些特定節目發生瞭激烈的爭論。總體來講，兩者在這一領域的關系一直都是很微妙的，而BBC的管理者如何明智的在新聞自由與政府組織之間取得平衡，是媒體發展的關鍵，而媒體是否嚴格執行政府協議中條款並不是媒體關註的焦點。
作為大眾與政府之間平衡的工具，BBC具有形成大眾輿論、政治議題的設定及各政黨黨派的公共行為模式逐漸形成的塑造能力。這同時意味著，對於BBC的獨立董事會的成員的任命都要經過嚴格的審查，並且要嚴密監督董事會的一切行為。各種黨派的政治傢對於電視節目的批評基本上以一種本能的反應，政治人物認為電視節目有討好大眾的嫌疑，而節目的制作過程並沒有嚴格遵循公共服務制下的新聞理論，轉型的媒體不斷向政府沖擊，使得英國的政治體制不斷向人文的方向發展，而來自這兩種勢力之間的糾纏可以一直追溯到BBC初建的時期。
最近幾年，新聞媒體所扮演的公眾群體保護者的角色在不斷加強，在全球化的整體過程當中，全球的跨國企業成為全球化的最大的受益者，但全球的大眾確有許多民眾受到來自經濟全球化的擠壓，盡管全球化是世界經濟發展的必然趨勢，此時BBC作為全球最大的公共信息的服務模式的媒體，BBC的關鍵角色與日俱增。與此同時，BBC受到來自國內保守派、公眾、商業部門的不同方面的指責。BBC所作的每一個舉動都要接受公眾的廣泛監督，但由於BBC在英國媒體行業中所佔據的領導地位，因而對於BBC的評論文章幾乎不可能是客觀分析，由於英國媒體行業的競爭惡制化，新聞界對於BBC所發出的指責還可能來自他的競爭者－新聞集團（Newsgroup），新聞集團是英國主要的衛星提供商—天空電視臺的母公司，它也是５傢全國性報紙的擁有者。
三、“凱利事件”對BBC新聞採編體制的沖擊
2003年5月29日，BBC記者吉利根援引一位英國高級情報官的話披露，首相府（主要是坎貝爾）曾向情報機構施加壓力，“迫使”情報機構在去年9月公佈的伊拉克武器威脅証據文件中增加瞭一條實際上不存在的指控，即“情報顯示，伊拉克軍方可在接到命令45分鐘內使用生化武器”，以“渲染”伊拉克武器威脅，說服國會和公眾支持英國參加美國發動的對伊戰爭。
報道一經披露，立即引起瞭英國政界和社會的軒然大波。此後，英國議會下院外交事務委員會和情報與安全委員會同時對政府處理對伊情報問題展開相關調查。2003年7月17日下午，傢住牛津郡的凱利博士對傢人說出去散步，之後便沒有回來。警方第二天早晨在離他傢5英裡的樹林裡發現瞭他的屍體。19日日本訪問的英國首相佈萊爾在他下榻的飯店就此發表簡短講話，形容凱利的死是一場可怕的悲劇。英國《獨立報》認為，凱利是政府與BBC唇槍舌戰的犧牲品。英國專業評論員與新聞界有許多重合之處，因為後者經常為前者表達觀點提供渠道。專業評論員主要是指對於電視主流的媒介學派和媒介政策制定者。吉利根既是BBC的記者同時他還是一名專業評論員，吉利根的所作出的專業判斷得到英國的受眾普遍接受。
（一）赫頓報告認為BBC的報道失真、失實
2004年1月28日主持調查英國國防部生化武器專傢凱利死亡事件的赫頓法官發表稱為“赫頓報告”（ReportoftheInquiryintotheCircumstancesSurroundingtheDeathofDrDavidKellyC.M.G.）的調查報告。72歲的赫頓是一位資深律師，同時也是英國議會上院議員、上訴法院法官。1997年，他成為英國上議院最高法官。如果說赫頓曾經在公眾中留下什麼印象的話，那就是他曾經作為英國上院的法官之一，判決引渡智利前總統皮諾切特一案。
赫頓報告總共分為十三個章節，報告其中百分之八十的內容都在討論凱利博士與在事件中BBC的表現，報告中提到凱利博士對於武器核查具有專業化的經驗，並且凱利博士在一段的工作之後非常有可能會因自己卓越的工作表現而被英國女皇提拔為勛爵，非常有可能凱利博士由於在伊拉克的武器核查當中的巨大工作壓力下，而產生輕生的念頭。赫頓報告認為，在凱利案中，ＢＢＣ的確在新聞報導中存在一些失誤。
赫頓該報告認為BBC報道至少有以下兩點缺失：
1、首先是報導本身的失實導致消息來源者身份曝光。凱利案的源頭是ＢＢＣ記者吉利根一篇宣稱唐寧街蓄意誇大對伊動武証據的廣播報導。報導援引高級情報官員的話稱唐寧街明知關於薩達姆有能力在４５分鐘內部署生物武器的情報可能有誤，仍在最後時刻把這一說法塞進瞭政府的伊拉克武器情報報告當中。吉利根的報導引發軒然大波，導致消息來源凱利的名字被公開，凱利在巨大壓力下割腕身亡，佈萊爾則因此陷入執政以來最嚴重的政治危機。
赫頓在調查中發現，凱利生前在議會作証時，明確否認對吉利根談到過“４５分鐘”的說法﹔而從吉利根的採訪筆記中，也看不出凱利對他談過“４５分鐘”。這一情報之所以直到２００２年９月份才首次被編入政府伊武報告，原因也並非像吉利根報導的那樣，是因為單一消息來源和情報部門持懷疑態度，而是因為情報部門直到２００２年８月才獲得這一情報。赫頓說吉利根的報導“缺乏根據”，主要便基於以上這些理由。
2、編輯部嚴重失職，新聞缺乏佐証。赫頓又發現，吉利根的報導，實指政府在對伊動武証據問題上撒謊。但對性質如此嚴重的報導，ＢＢＣ在播發前卻沒有任何編輯事前閱讀過吉利根的報導文本或審閱他的採訪筆記，沒有編輯考慮過這一報導是否合適播發或應當經過審批，更無人考慮報導的措辭是否應當更加慎重。赫頓因此斷定ＢＢＣ的新聞採編體制存在缺陷，對此，ＢＢＣ無話可說。
ＢＢＣ管理層在處理政府投訴方面態度也很欠妥當。在他看來，堅持新聞報導的獨立性，與查核唐寧街對某篇報導的投訴有無道理並不矛盾。媒體既負有維護公共利益和監督政府的重責，就應該確保有關報導內容的真實和準確性。記者並非不可以使用未經証實的消息，但應該在報導中指明這一點，而任何相關人士就此投訴的話，也應該有妥當的程序來查實和糾正錯誤。而ＢＢＣ管理層在回復唐寧街有關投訴之前，卻沒有檢查吉利根的採訪筆記﹔此後雖然檢查瞭吉利根的採訪筆記，卻仍然沒有註意到筆記內容遠不足以左証他的報導。
（二）BBC堅持對受眾負責原則
BBC的媒體人認為BBC的責任是十分明確的：就是對執照費的繳納者的責任。在英國有98％的人繳納執照費，BBC媒體人職責不是為女王服務，不是為首相服務，BBC是為瞭不同利益群體服務，是為瞭組成這個國傢的多種多樣的利益群體服務，為瞭組成在一起的不同需求服務（註：Birt.JTheBBC,The1993FlemingMemoriallecture,1993.）。據此可以看出，BBC的理念與赫頓法官存在極大的差別，吉利根的失誤隻是技術層面的，而在管理層次來講BBC並無任何的不妥。
BBC的核心競爭力就在於它能一如既往地制作出色而具有創意的不同種類和不同主題的節目，這些節目吸引來自不同品位與興趣的受眾，這使得高質量的節目變為流行的，而流行的趨勢成為高質量節目發展的驅動力。BBC的全球競爭力是許多媒體人與組織的自然屬性與本質性結合的結晶，這包括：首先，“有創造力的群體”，BBC是一個巨大的雙媒體組織，這時的廣播與電視以及各個網絡之間的創作單元能夠將自己的創造空間拿來進行相互影響與相互促進﹔其次，“壟斷的地位”，多年來，BBC一直都享有巨額的穩定收入，而相對比較小的競爭能夠使BBC進行某些改良型的試驗，BBC所進行的長期性投資，使得學習與發展不同樣式的技能成為BBC發展的習慣﹔再次，“團隊合作精神”，這種經驗就是建立一致有組織內外成員所組成具備多種技能相互交叉的合作團隊，這些團隊的建立是為瞭滿足特定節目制作的需求。
四、BBC的反撲：“赫頓報告”缺乏平衡
赫頓報告公佈之後，英國廣播公司董事會主席戴維斯與總經理戴克以及記者吉利根相繼決定辭職。BBC員工在戴克辭職後集體登廣告稱：“格裡格·戴克代表瞭勇敢、獨立和嚴謹的BBC新聞報導，BBC的新聞報導在尋求真相時無所畏懼。”
倫敦城市大學新聞系主任羅德·艾倫表示，比起其它任何事情來說，每個英國政治傢都更想駕馭BBC。他們可以收買那些具有政治趨向的報紙業主或其它類似角色，但BBC卻比政治傢的視角更大。一般說來，政治傢們都仇恨這點，那是絕對的仇恨。“赫頓報告”的公佈讓佈萊爾成瞭最大贏傢。但多份民意調查表明，大部分英國人都要求對“政府對伊拉克動武的証據”進行獨立的公開調查﹔而在野的保守黨也表示，準備在最近向議會提交動議，對英國為何跟隨美國卷入伊拉克戰爭根據進行調查。BBC根據媒體人的一般判斷，政府不應隨便使用納稅人的錢卷入戰爭。隨著時間的發展，BBC再從監督政府的角色出發，發現佈萊爾政府出兵伊拉克的不合理性，此時佈萊爾政府弱勢的一面無所遺漏的展現在受眾面前，這裡包含英國工黨與保守黨的矛盾、美國與英國間的國傢利益趨向的矛盾等等。
英國《星期日泰晤士報》1月31日首次公開瞭英國廣播公司（BBC）前總經理格雷格·戴克在幾個月前寫給首相佈萊爾的一封私人信件。戴克在信中批評首相新聞辦公室經常向媒體“隱瞞實情”。英國輿論認為，這封信件無疑令公眾對赫頓報告的可信程度更加懷疑。
戴克在2003年3月21日寫給佈萊爾的信中說：在我擔任總經理職務期間，由坎貝爾先生領導的唐寧街新聞辦公室曾多次拒絕後被証明屬實的新聞報導，我至少可以舉出半打相關例証。“作為政府媒體公關事務的負責人，他（坎貝爾）否認消息並非因為不是事實，而純粹是唐寧街不希望被報導出來罷瞭。盡管他在信中明確譴責英國政府對有關伊拉克戰爭的報導存在“威逼”和“脅迫”的“不公正待遇”，但負責調查武器專傢凱利自殺事件的高級法官赫頓卻對這一抱怨“置之不理”。英國廣播公司方面也証實說，赫頓在進行司法調查的過程中從未理會過戴克的這封信函，這說明佈萊爾政府的確曾就此事件施加巨大的政治壓力。
戴克1月30日表示，他認為赫頓的調查報告“缺乏平衡，有錯誤”。他強調說：“我對報告內容感到非常驚訝。很明顯，政府中幾乎所有的人都得益於它的判斷，而英國廣播公司則無人受益。1月31日，幾千名英國廣播公司職員集資並簽名，在英國大報中發行量最大的《每日電訊報》上作瞭一整版廣告，支持戴克在擔任英國廣播公司總經理期間所堅持的新聞報導原則。31日傍晚，200多名不滿赫頓報告結論的抗議者還在唐寧街首相府外焚燒瞭赫頓報告，要求就英國政府對伊動武証據展開公開調查。
據《星期日泰晤士報》31日公佈的最新民意調查結果顯示，多達55％的英國民眾認為赫頓報告有為政府“粉飾”過失的嫌疑。另有54％的受訪者支持就伊拉克戰爭相關情報的真實性重新進行調查。在《星期日郵報》進行的民意調查中，後一比例更高，達61％。
五、公共服務制的前景
英國廣播公司是一個既不依靠廣告收入又不依靠政治捐獻的廣播公司，廣播公司的運作資金主要來源於英國電視用戶必須繳納的電視使用費，如果用戶不繳納電視使用費的話，他將被送入監獄坐牢，可以想象，廣播公司在資金來源方面應當不存在任何問題，但現在英國廣播公司的長遠發展來講問題恰恰出在這裡，公司資金來源與英國人民，但獲得資金的權力來源於憲法的規定，征收資金的權力來源於政府，這使得英國廣播公司作為一個單純維護人民權益的媒體是非常困難的。
英國政府有權利規定觀眾所繳納電視費的額度，過去七十年間，廣播公司一直追求新聞的獨立報導，但現在英國的政治發展也同時遇到前所未有困境，英國政治發展由於過度依靠美國而不是依靠英國所一直堅持的民主與自由，這使得英國在協助美國出兵伊拉克後，全世界各國對於英國所一貫堅持的民主自由產生瞭懷疑，英國佈萊爾政府為瞭扭轉困境，他希望英國廣播公司能夠利用其自身的影響力為英國政府的戰爭政策進行解釋，非常遺憾的是，英國廣播公司並沒有這樣做，廣播公司還是堅持原來的一貫新聞原則，這其中包括：英國廣播公司有權利將自己認為正確的新聞做出有根據的推測，如果是弱勢的媒體同強勢的政府在一起的話，兩者會相安無事，而且媒體會有大發展，但現在卻恰恰相反，弱式的政府同強勢的媒體在一體時，政府需要媒體成為自己的“超級化妝師”，非常可惜英國廣播公司沒有這樣的傳統，英國廣播公司的傳統就是“公共服務制”與監督政府。
BBC當前在媒體整體發展的過程中，自己所運作的資金在逐漸減少，但它卻不能在英國或世界各國的資本市場籌集風險資金，因此BBC的唯一選擇就隻能轉向私人合作商業夥伴，BBC沒有大量資金用來自身的擴張性的發展，但BBC有驚人的力量與技術，隻有在BBC與其夥伴的合作之下，它才能實現自己的目標，因此未來對於BBC而言，在相關領域內合作夥伴是相當重要的，沒有合作夥伴的參與（這主要包括財政上的參與和商業技巧與經驗上的參與），在全球化與數字技術日益普及的今天，未來BBC的發展戰略在實施的可能性方面要遠遠大於我們的想象。
BBC最大的價值就在於其對於節目質量的執著—對能夠使觀眾著迷的、時尚的、有創意的廣播節目的執著，表面上看這些節目的制作是輕而易舉，但實際上它卻是一個團隊精心制作的產物。現在廣播公司所遇到的困難就是，世界媒體正在向多元化與數字化發展，特別是媒體數字化需要大量的資金來全面更新現有的技術設備。然而根據現有的媒體政策，廣播公司的資金來源要依靠政府，這樣的矛盾如何解決？廣播公司全體同仁認為廣播公司有必要維持一貫的獨立性，盡量不與政府屈服。“凱利事件”是BBC在變革中所遇到必然的困難，但這不會影響BBC未來的發展，BBC會更加堅持公共服務制與新聞的獨立性。
[作者簡介]吳非，廈門大學新聞傳播系副教授，莫斯科國立大學社會傳播學博士、復旦大學新聞學院博士後研究。
——原載於香港《中國傳媒報告》(ChinaMediaReports)2004年第2期.
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